管仲改革——治民（二）——邑卒鄉縣的基層組織

在上一篇管仲改革的文章中，在下介紹了管理“國人”的“鄉連裡軌”制度，本文要介紹一下管理“野人”的“邑卒鄉縣”制度。

前文說過，周代將一國之民分為“國人”和“野人”。由於“國人”是國君的族人和親信，又生活在國君周圍，所以國君對“國人”的管理比較精細。相對而言，國君對生活在郊野的“野人”的管理就比較粗疏了。（這裡的國君是既指周天子，也指各封國的國君。）

周代早期的國君一般按族為單位對“野人”實行整體管理。雖然各個“野人”族內還有“族”、“宗”、“人”、“夷”、“姓”等單位，但國君並不干預“野人”族內活動，甚至對“野人”族內的具體人數也不清楚。

這種情況到了周宣王時期，發生了改變。由於周王師征伐薑戎失敗，需要擴大財源和兵源，周宣王才開始清點“野人”的人數（即所謂的“料民”）。後來，隨著國君在封國的統治年深日久，權力逐漸增大，以及“野人”宗族組織日漸瓦解，國君的管理方法也逐漸加強。

到了春秋時期，各國國君多以邑（即野人的聚居的區域。邑內有“裡”、“采”等）為單位管理“野人”，國君對邑內情況有了較多瞭解，也開始實際干預其內部活動，但是這種邑是自然產生的，並非統治者強力編制而成，所以其中的戶數不定。國君對邑內的管理也比較寬鬆。這樣的管理方式，相比周代早期而言自然有所進步，但依然沒有充分利用“野人”的各種資源。

針對這種情況，管仲當政後提出了管理“野人”的“邑卒鄉縣”制度，其主要包括以下幾點：

第一，規範政府的管理，發展經濟。

管仲認為，如果政府按照土地的肥瘠逐級降低賦稅的標準，那麼百姓就不會遷徙；
為政不拋棄先君故舊，百姓就不會苟且從事；
山林河澤依照時令開放或封禁，百姓就不會隨意出入砍柴捕獵；
陸地、土山、井田等分配均平，百姓就不會怨恨；
不侵奪農時貽誤農事，百姓就能富足；祭祀用的牲畜不過度屠殺，牛羊就能繁殖增加。

管仲認為，規範政府的管理，發展經濟是建立“邑卒鄉縣”制度的基礎。

第二，“邑卒鄉縣”制度。

管仲認為要有效地管理“野人”，就要將他們編制成類似軍隊的各級單位，逐級管理。
即以三十家為一邑，邑有主管的人；
十邑為一卒，由卒帥領導；
十卒為一鄉，由鄉帥領導；
三鄉為一縣，由縣帥領導；
十縣為一屬，由大夫領導。

全國共分五屬，所以共設五位大夫，讓他們各自治理一屬的政事；另外再設五位政長，讓他們各自監察一屬的政事。所以五位政長的職責就是監察五位元大夫的治理情況，五位元大夫的職責就是監察縣帥的治理情況，縣帥的職責就是監察鄉帥的治理情況。

管仲的做法說白了就是靠行政手段對野人予以編制和管理。這種方法在短期內確實有助於提高齊國的行政管理效率和聚集民間資源的能力。管仲的做法受到了後世法家的推崇，並逐漸衍生出了在中國流行兩千年多年的保甲制度。